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作者：陳垚
來源：破產(chǎn)圓桌匯（（ID：law_artisans）
破產(chǎn)企業(yè)強制接管機制的構(gòu)建
一般而言，法院裁定債務(wù)人進入破產(chǎn)程序并指定管理人后，管理人將第一時間制作接管方案并前往債務(wù)人企業(yè)進行接管。但在實踐中，不乏債務(wù)人實際控制人或員工拒不配合或阻礙管理人接管的情形。
最高人民法院《關(guān)于推進破產(chǎn)案件依法高效審理的意見》規(guī)定可對債務(wù)人的接管進行“強制交付”，此項規(guī)定雖為強制接管的提供了依據(jù)，但該規(guī)定較為原則抽象，如何將該思路貫徹落實到位仍需要不斷地完善機制。
本文將從債務(wù)人拒絕接管的現(xiàn)狀和原因著手，分析強制接管機制的必要性，并結(jié)合實務(wù)需要提出構(gòu)建強制接管制度的建議。
一、債務(wù)人拒絕配合管理人接管的現(xiàn)狀與原因
（一）債務(wù)人拒絕配合管理人接管的現(xiàn)狀
正常來說，若是債務(wù)人主動申請破產(chǎn)，其對破產(chǎn)程序的運行結(jié)果已然知悉，并且有足夠的時間進行前期準備。在這種情形下，對于管理人的接管，債務(wù)人實際控制人較少出現(xiàn)抵觸情緒。
但法律上存在非債務(wù)人主動申請破產(chǎn)的情形（如債權(quán)人申請債務(wù)人破產(chǎn)或執(zhí)行過程中申請執(zhí)行人同意移送破產(chǎn)審查），此時若法院受理，債務(wù)人將措手不及。部分債務(wù)人實際控制人或因?qū)ψ陨碡攧?wù)、資產(chǎn)狀況的不自信，或為逃避追責(zé)而銷毀文件、隱匿或轉(zhuǎn)移財產(chǎn)爭取時間，對“外人”的接管會極為排斥，輕則不聞不問，重則強力抗拒。
在實務(wù)中，非債務(wù)人主動申請破產(chǎn)的案件數(shù)量較大，包括執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)及債權(quán)人直接申請破產(chǎn)。2018年朱衛(wèi)東等人調(diào)查撰寫的《上海法院破產(chǎn)案件情況大數(shù)據(jù)深度分析報告》（https://mp.weixin.qq.com/s/pyE2D3kHyfEPfIzgkzZJkg）中指出，破產(chǎn)案件中，“從申請主體看，債權(quán)人申請的破產(chǎn)案件占80%，債務(wù)人申請的僅占20%?！?/p>
從目前情況來看，未來非債務(wù)人申請破產(chǎn)的數(shù)量規(guī)模較大，尤以執(zhí)轉(zhuǎn)破類最為突出。2019年4月21日，最高人民法院院長周強在作《最高人民法院關(guān)于研究處理對解決執(zhí)行難工作情況報告審議意見的報告》（https://mp.weixin.qq.com/s/7ka-vEN9F6M_a6XT5OxElw）中指出，將“在全國范圍內(nèi)部署63萬執(zhí)行案件轉(zhuǎn)破產(chǎn)工作，涉及2萬個被執(zhí)行企業(yè)，依法集中解決一批‘僵尸企業(yè)’市場出清問題，促進一批‘僵尸案件’徹底退出執(zhí)行程序?！?/p>
2020年9月28日，杭州市余杭區(qū)人民法院發(fā)布的《企業(yè)破產(chǎn)審判狀況白皮書（2014年-2020年）》（https://mp.weixin.qq.com/s/zHJUNKY2irbhez7f4Obl0Q）顯示，該法院自“2014年至2020年6月，共受理破產(chǎn)案件161件，其中執(zhí)轉(zhuǎn)破案件98件”。該法院通過分析近三年破產(chǎn)案件收結(jié)數(shù)據(jù)得知，“破產(chǎn)案件收結(jié)案數(shù)量增長迅速，執(zhí)轉(zhuǎn)破案件數(shù)量快速增加，占破產(chǎn)案件總數(shù)的比重不斷擴大?！?/p>
因此，未來非債務(wù)人申請破產(chǎn)的案件數(shù)量將不斷增加，且占比會越來越高。在此種背景下，可能遇到的非正常接管案件數(shù)量也將不斷攀升。
（二）債務(wù)人拒絕配合管理人接管的原因
1.主觀上實際控制人害怕失去對企業(yè)的控制
破產(chǎn)案件受理后，法院將指定管理人對債務(wù)人企業(yè)進行接管，而管理人的中立性導(dǎo)致實際控制人無法按照自己的意志推進破產(chǎn)程序。對于自身長期經(jīng)營管理的企業(yè)，實際控制人往往很難接受將企業(yè)“拱手相讓”。
如在江蘇省和信物流有限公司破產(chǎn)清算案中，2014年10月20日債權(quán)人以債務(wù)人明顯缺乏清償能力為由向法院申請破產(chǎn)清算，2015年2月9日人民法院裁定受理該案并指定管理人，但實際控制人拒絕配合接管，截至2020年，該破產(chǎn)企業(yè)已更換兩任破產(chǎn)管理人，但有關(guān)人員仍始終拒絕向管理人履行交接義務(wù)。直到2020年3月27日，在人民法院強制措施下才完成接管工作。從法院裁定受理到正式接管，中間跨度達5年之久，如此狀態(tài)下很難做到對債權(quán)人利益的保護。
此外，在部分破產(chǎn)重整案件中，債務(wù)人企業(yè)處于持續(xù)經(jīng)營狀態(tài)，實際控制人從企業(yè)經(jīng)營利益角度考慮，認為若向管理人移交公司經(jīng)營管理后，不一定能保障企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營，畢竟管理人很難具備專業(yè)經(jīng)營管理能力。在此種狀態(tài)下，實際控制人可能出于愛護企業(yè)、珍惜自己事業(yè)的考慮不愿意管理人接管。
2.客觀上破產(chǎn)程序中存在追責(zé)實際控制人的可能
不可否認的是，部分破產(chǎn)企業(yè)在前期經(jīng)營管理的過程中可能存在如抽逃出資、侵占資產(chǎn)、挪用資金、財務(wù)造假、關(guān)聯(lián)交易等問題。實際控制人考慮，若企業(yè)被管理人接管，在對企業(yè)進行全面梳理、調(diào)查后，歷史問題在破產(chǎn)程序中將“東窗事發(fā)”。因此，實際控制人基于風(fēng)險追責(zé)方面的考慮，也可能拒絕配合接管。
如在廣東省中山市大嶺紙箱包裝有限公司破產(chǎn)清算案中，該公司原實際控制人因中風(fēng)不參與公司管理，后該公司財務(wù)負責(zé)人實際控制該公司，2013年6月20日，廣東省中山市人民法院裁定受理該案并指定管理人。管理人進場后，實際控制人拒不移交公司財務(wù)會計資料，后經(jīng)查實，該財務(wù)負責(zé)人為掩蓋偽造工人工資材料騙取補償金的事實，將公司會計憑證、會計賬簿、財務(wù)會計報告等資料搬走并銷毀。后中山市第一法院判決該負責(zé)人犯隱匿、故意銷毀會計憑證、會計賬簿、財務(wù)會計報告罪，判處有期徒刑一年六個月，并處罰金人民幣5萬元。
3.立法上破產(chǎn)法對于接管企業(yè)缺乏應(yīng)對措施
雖然《企業(yè)破產(chǎn)法》第127條規(guī)定了人民法院可以對直接責(zé)任人員依法處以罰款，最高人民法院《關(guān)于正確審理企業(yè)破產(chǎn)案件為維護市場經(jīng)濟秩序提供司法保障若干問題的意見》規(guī)定了可“對債務(wù)人的法定代表人、財務(wù)管理人員、其他經(jīng)營管理人員，以及出資人等進行釋明，或者采取相應(yīng)罰款、訓(xùn)誡、拘留等強制措施”。但上述措施實踐中的可操作性并不強。
首先，法院采取強制措施的前提應(yīng)當是有充分證據(jù)證明行為人違法，但很多實際控制人是躲在后面，難以證明其實施了相關(guān)行為。
其次，法院可能基于未來需要實際控制人配合調(diào)查的角度考慮，主要還是以溝通為主，也難以做到及時采取強制措施，如果實際控制人借此一直采取拖延戰(zhàn)術(shù)，則接管周期將被大大拉長。
再次，有關(guān)強制措施的處罰力度較為輕微，難以達到震懾效果。以罰款為例，實際控制人可能已經(jīng)被列入失信被執(zhí)行人名單，無財產(chǎn)可供執(zhí)行。而且，對于長期抗拒執(zhí)行的行為，能否反復(fù)適用處罰措施亦存在爭議。
在實務(wù)中，由于接管問題雙方經(jīng)常僵持反復(fù)，時間被極大消耗，最終在“拖字訣”的影響下導(dǎo)致破產(chǎn)程序不了了之。
二、 強制接管機制的必要性
（一）強制接管機制的缺乏導(dǎo)致破產(chǎn)法被污名化
在實務(wù)中，由于缺乏強制接管機制，許多法院在面對接管難題時無力應(yīng)對，因此在審查債權(quán)人提出的破產(chǎn)申請或?qū)嵤﹫?zhí)轉(zhuǎn)破機制時，如果債務(wù)人表現(xiàn)出抗拒心態(tài)，法院往往表現(xiàn)出不積極受理破產(chǎn)申請的態(tài)度。
由于缺乏強制接管機制，在接管受挫時，法院的無力使得拒不配合接管的責(zé)任人，在一定期間內(nèi)處于一種怡然的“法外空間”狀態(tài)，嚴重貶損了司法權(quán)威。
上述情況的蔓延，便逐漸營造出若債務(wù)人不配合，則破產(chǎn)程序無法推進的印象。由此，債權(quán)人推定正常推進的破產(chǎn)案件，必然由于債務(wù)人配合，而債務(wù)人配合則必然因其由此受益，尤其是在逃廢債務(wù)方面。久而久之，破產(chǎn)程序就會有逃廢債務(wù)之污名。
（二）強制接管機制不統(tǒng)一導(dǎo)致破產(chǎn)法的任意性
在實踐中已經(jīng)出現(xiàn)較多關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)“接管難”的案例。有些法院已經(jīng)意識到這個問題的嚴重性，在逐步推動強制接管的落實；但有些法院雖然認為在某些情形下應(yīng)當強制接管，但不知如何下手，缺乏整體把控能力，效果不佳。
即便在采取強制接管措施的地區(qū)，各地法院在對強制接管機制缺乏統(tǒng)一認識的前提下，存在很大的任意性：對于是否接管，往往因人而異，因案而異；強制接管方式亦是五花八門，有和實際控制人搞關(guān)系的，有震懾實際控制人的，有協(xié)調(diào)政府出面的，有法院出面進行查封、罰款、司法拘留的，有調(diào)動公安立案調(diào)查的。
因此，在各地不一的接管操作下，對于是否強制接管，如何強制接管都缺乏規(guī)則，充滿了選擇性和任意性，公眾難以對破產(chǎn)法的權(quán)威形成有效共識，難以對進入破產(chǎn)程序的未來走向有一個穩(wěn)定的預(yù)期。
（三）強制接管機制的缺乏導(dǎo)致管理人履責(zé)的中立性受損
在破產(chǎn)程序中，管理人作為中立、超脫的第三方，全程參與且處于中心位置，行使著財產(chǎn)管理、債權(quán)審查、日常事務(wù)管理等權(quán)利，占有著最核心的信息，控制著破產(chǎn)程序的節(jié)奏。但后續(xù)所有的行為都必須建立對企業(yè)進行接管的基礎(chǔ)上，沒有接管企業(yè)，就會“老虎吃天，無從下口”。
由于強制接管機制的缺失，部分實際控制人利用管理人想盡快完成接管工作的心態(tài)，可能會提出需要管理人配合才能完成接管的要求，致使部分管理人迎合實際控制人，使得管理人難以中立處理諸多破產(chǎn)事宜。
若任由實際控制人借助手握的“資源優(yōu)勢”綁架和裹脅管理人，則管理人難以發(fā)揮其應(yīng)有作用，易發(fā)生損害債權(quán)人利益的情況。
（四）強制接管機制的缺乏導(dǎo)致債權(quán)人保護的立法目的無法實現(xiàn)
強制接管機制的缺失導(dǎo)致法院在處理債務(wù)人實際控制人拒不配合接管的相關(guān)情形時缺乏依據(jù)，久久不決，直到完全無自行接管希望時才采取強制接管措施，故強制接管往往離破產(chǎn)受理時間已經(jīng)較遠。
如在重慶市京海藥業(yè)有限公司破產(chǎn)清算案中，2018年11月26日，人民法院裁定受理該案，并于2018年12月29日指定管理人。隨后管理人開展了對重慶市京海藥業(yè)有限公司的接管工作，但債務(wù)人負責(zé)人及有關(guān)人員拒絕配合管理人的接管工作。后梁平縣人民法院依法向債務(wù)人發(fā)出移交財產(chǎn)、賬簿、印章、文件等的書面通知，但債務(wù)人仍拒不配合，久經(jīng)僵持，后經(jīng)管理人申請，2020年6月梁平縣人民法院在梁平工業(yè)園區(qū)管委會、公安局、當?shù)厣鐓^(qū)等單位的配合下，帶領(lǐng)二十余名干警協(xié)助管理人對債務(wù)人進行了強制接管。
在強制接管情形類的案件中，橫跨一兩年的接管周期是較為常見的，更有甚者如前所述的江蘇省和信物流有限公司破產(chǎn)清算案中，接管跨度更是長達五年。
管理人若長時間難以對破產(chǎn)企業(yè)形成有效接管，如何奢談保護債權(quán)人。在無法接管期間，債務(wù)人資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移、隱匿、毀損、貶值以及資料的滅失不可避免。更有甚者，債務(wù)人實際控制人可能在此期間實施不法行為，侵害債權(quán)人利益。因此，強制接管機制的設(shè)立，有利于受理法院快速作出反應(yīng)，推進程序，以最大程度維護債權(quán)人的利益。
綜上所述，建立一個統(tǒng)一、規(guī)范、合理的強制接管機制，在破產(chǎn)法律制度實施逐步進入深水區(qū)的今天，已經(jīng)成為亟需解決的問題。
三、強制接管機制構(gòu)建的原則
（一）裁判執(zhí)行并重原則
破產(chǎn)程序?qū)嵸|(zhì)上是一個概括執(zhí)行程序，在破產(chǎn)程序中，法院不應(yīng)僅僅是一個裁判機構(gòu)，更應(yīng)強化法院的執(zhí)行功能。在破產(chǎn)案件中，存在部分法院將自身定位為一個程序主持者的角色，僅發(fā)揮法院坐堂審案的角色，對于接管問題，出具一紙決定書就萬事大吉、不再過問了。若僅如此，則破產(chǎn)程序?qū)⑷趸癁橐粋€形式性程序，破產(chǎn)法權(quán)威將大為折損。
因此，基于破產(chǎn)程序的執(zhí)行屬性，法院在接管企業(yè)時應(yīng)作為一個裁判事項和執(zhí)行事項看待，對于符合強制接管條件的，作出決定后，還需發(fā)揮執(zhí)行程序中既有的查封、扣押等強制手段，做到既重視裁判，又落實執(zhí)行。
（二）區(qū)別對待原則
不同的破產(chǎn)企業(yè)有不同的特點，如：僵尸企業(yè)、持續(xù)經(jīng)營企業(yè)；有重整價值企業(yè)，無重整價值企業(yè)；關(guān)聯(lián)企業(yè)與獨立企業(yè)。因此，在對上述不同的企業(yè)進行強制接管時不宜一刀切，針對不同的企業(yè)制作接管方案，匹配不同的資源。
對于僵尸企業(yè)，重點關(guān)注其財務(wù)、檔案及資產(chǎn)狀況；對于持續(xù)經(jīng)營企業(yè)，不僅關(guān)注其財務(wù)、檔案及資產(chǎn)狀況，還應(yīng)對其人員、經(jīng)營作相應(yīng)的接管安排，當然此類企業(yè)的接管更為復(fù)雜。
鑒于個案具有其差異性，因此在強制接管前，應(yīng)充分考慮破產(chǎn)企業(yè)各類情況，針對具體情況制作接管方案。
（三）引導(dǎo)與強制協(xié)同原則
實際上，在拒絕配合接管的人員中，多數(shù)人往往沒有在拒絕接管中獲取任何利益，只是機械地執(zhí)行實際控制人或者高管人員的命令，其行為也僅僅是不作為；有些人員則發(fā)揮著主導(dǎo)作用，其行為方式是積極、主動的；在積極主動抗拒接管的人員中，也有主導(dǎo)型人員和輔助型人員。
誠然，客觀上確實存在部分債務(wù)人實際控制人，明知破產(chǎn)程序的有關(guān)要求及有關(guān)行為的法律后果，但基于維護一己私利的需要，抗拒接管，對該部分人員需依法嚴懲。
如在杭州鼎家網(wǎng)絡(luò)科技有限公司破產(chǎn)清算案中，2018年12月21日杭州市西湖區(qū)人民法院裁定受理該案并指定管理人，在后續(xù)管理人接管過程中，該公司實際控制人拒絕向管理人移交財產(chǎn)、印章、賬簿等重要材料，破產(chǎn)程序停滯。2019年12月6日，西湖區(qū)人民法院對該公司實際控制人作出司法拘留15天的處理。同年12月，杭州西湖區(qū)西溪派出所以該公司實際控制人涉嫌隱匿賬簿資料等為由立案調(diào)查，并對該公司實際控制人采取刑事拘留措施。
對于其他輔助型人員或者僅僅是不作為的人員，在對于主導(dǎo)型人員采取措施后，可以通過釋明法律、教育引導(dǎo)的方式，讓其變成破產(chǎn)程序推動的助力。
引導(dǎo)與強制并用，情理與法理兼行，剛?cè)岵?，區(qū)別對待，既不姑息縱容，也不激化矛盾，如此，方能為復(fù)雜的破產(chǎn)程序創(chuàng)造良好的條件。
四、 強制接管機制的具體規(guī)則建議
（一）申請與審查
強制接管是由于管理人無法進行正常接管而產(chǎn)生的，故應(yīng)由管理人提出申請。申請時需說明采取強制接管的事實及理由，包括管理人是否出示有關(guān)法院文件、是否釋明債務(wù)人配合接管的義務(wù)、是否給予債務(wù)人合理期限、債務(wù)人拒不配合接管的證據(jù)等。
在管理人提出申請后，法院應(yīng)在合理時間內(nèi)決定是否進行強制接管。在進行強制接管前，我們不建議進行聽證，這將給債務(wù)人企業(yè)轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、毀滅資料提供充分時間。
我們認為，只要管理人有合法依據(jù)接管企業(yè)的，不論在何種破產(chǎn)階段，法院都可以決定進行強制接管。
如宿遷市天成紙業(yè)有限公司破產(chǎn)清算案中，2017年4月法院裁定受理該案，后該公司申請重整，重整執(zhí)行失敗后轉(zhuǎn)清算，但清算過程中個別債權(quán)人占據(jù)廠房，阻礙破產(chǎn)程序的正常推進，2020年10月12日，宿遷市宿豫區(qū)人民法院對該公司進行了強制接管，并移交給管理人。
在法院審查強制接管申請的過程中，法院應(yīng)當考慮是否存在無需接管的可能性。若債務(wù)人確有客觀原因?qū)е聼o法向管理人進行交接的，如涉及債務(wù)人特殊事項或經(jīng)營的，法院可根據(jù)實際情況調(diào)整接管方式，如進行托管、自行管理等。
（二）接管方案的制作
在決定強制接管后，法院需根據(jù)債務(wù)人實際情況制作接管方案。
制作接管方案時需重點考慮所需接管的材料和資產(chǎn)，是否需要移交經(jīng)營場所，是否需要配備保安人員，強制接管過程中需要配合多少法警或公安，是否需要政府或其他部門予以配合等，從而全面周嚴地部署強制接管安排，最大程度地考慮接管過程中可能遇到的問題，可能存在的激化矛盾的風(fēng)險點，逐個分析、論證、安排，如此，方能最為妥善地推進強制接管工作。
（三）對妨礙接管行為的處罰
在接管過程中，法院也應(yīng)當同時對應(yīng)當承擔(dān)責(zé)任的主體采取強制措施，包括警告、訓(xùn)誡、罰款、拘留，對于構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當依法移交相關(guān)部門，追究刑事責(zé)任。
（四）強制接管流程
法院制定強制接管后，可以采取以下流程進行接管：
01進駐
法院人員應(yīng)當進駐企業(yè)，張貼法院的受理裁定、決定書以及接管須知，通過會議等方式告知即日起由管理人負責(zé)企業(yè)的財產(chǎn)管理和營業(yè)事務(wù)。
02凍結(jié)
法院進駐后，原則上讓企業(yè)處于凍結(jié)狀態(tài)，尤其是要求辦公室工作人員、財務(wù)人員和檔案管理人員停止手頭工作，不得處理事務(wù)。法院進駐后，管理人作出決定前，企業(yè)原則上不得進出財產(chǎn)。
03清點
法院凍結(jié)之后，由管理人團隊進行盤查、清點，并登記造冊。
04移交
盤點之后，由法院、管理人以及債務(wù)人的相關(guān)人員進行確認，移交給管理人。管理人對于印章、證照等文件，應(yīng)當實物接管；對于財務(wù)資料和其它資料，可以指定原有人員繼續(xù)管理，也可以移交給審計機構(gòu)暫時保管，還可以自行保管；對于企業(yè)財產(chǎn)，可以指定原有人員繼續(xù)管理，也可以交由第三方倉庫保管，還可以變更保管人員后保管。
（五）人員的接管
對于破產(chǎn)企業(yè)員工的接管，應(yīng)召集企業(yè)全體員工，釋明企業(yè)進入破產(chǎn)的事實，根據(jù)債務(wù)人實際情況，若企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營已無需過多人員，可予以作待崗或解除勞動合同安排，后續(xù)再處理補償事宜；對于前期拒不配合接管的人員，可視情況解雇、停用或調(diào)查；對于向債務(wù)人門衛(wèi)、安保人員，需釋明企業(yè)狀況，簽署《承諾書》，對不配合者，予以辭退。
（六）持續(xù)經(jīng)營企業(yè)的接管
部分企業(yè)在接管時，仍在正常開展經(jīng)營活動，法院在進行接管時，應(yīng)當根據(jù)企業(yè)的實際情況進行接管。
首先，明確原有的決策機構(gòu)變更為債權(quán)人，原有的日常管理機構(gòu)變更為管理人；
其次，明確原有的抗拒接管的主體不再擔(dān)任原來職務(wù)，由管理人進行委任；
再次，要求管理人迅速就企業(yè)經(jīng)營事項向法院提出方案，包括托管經(jīng)營、自行管理、委托管理層經(jīng)營等，在新的方案批準之前，管理人應(yīng)當延續(xù)原有的日常經(jīng)營事項，不得作出重大決策。
結(jié)語
“法者，天下之程式也，萬事之儀表也”。我們相信，一個統(tǒng)一、規(guī)范、合理的強制接管機制的設(shè)立，能使法院在面臨復(fù)雜接管工作時，積極推進破產(chǎn)程序，最大程度地維護債權(quán)人的利益，彰顯破產(chǎn)法的權(quán)威。
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