作者：投拓江湖

來(lái)源：投拓江湖（ID：toutuoJH）

大家在日常的投資拿地工作中，經(jīng)常會(huì)接觸到一個(gè)概念，土地指標(biāo)，土地增減掛鉤等。這是個(gè)什么東西？能吃嗎。今天這篇文章帶你徹底弄清楚。

“土地指標(biāo)”“占補(bǔ)平衡”“用地指標(biāo)”“補(bǔ)充耕地指標(biāo)”等概念，這些都是指標(biāo)政策的內(nèi)容。但是大家對(duì)這些概念的外延不甚清晰，這里給一個(gè)準(zhǔn)確的定義，建設(shè)用地指標(biāo)是國(guó)家對(duì)特定區(qū)域在特定期限內(nèi)對(duì)建設(shè)用地總規(guī)模進(jìn)行的規(guī)模、數(shù)量控制的指標(biāo)。大家所接觸到的上述概念，都是這一整套政策的內(nèi)容。土地增減掛鉤是土地指標(biāo)政策的重要內(nèi)容，但不是全部。

對(duì)建設(shè)用地的指標(biāo)進(jìn)行控制，是我國(guó)基于大的宏觀考慮的政策。隨著我國(guó)人口的持續(xù)增長(zhǎng)，長(zhǎng)期以來(lái)人多地少，糧食安全問(wèn)題一直存在，特別是城市化，工業(yè)化的發(fā)展占用了大量的耕地資源。從國(guó)家層面出臺(tái)相應(yīng)的政策，保證18億畝耕地?cái)?shù)量紅線不被突破，解決糧食安全問(wèn)題。

國(guó)家層面的規(guī)范來(lái)講，原國(guó)家計(jì)委、國(guó)家土地管理局于1987年下發(fā)《關(guān)于編制建設(shè)項(xiàng)目用地定額指標(biāo)的幾點(diǎn)意見(jiàn)》的通知（目前已失效），此文件屬于典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，對(duì)單個(gè)項(xiàng)目所需的面積指標(biāo)進(jìn)行了規(guī)定。但是項(xiàng)目的指標(biāo)需要根據(jù)多種因素來(lái)確定，提前規(guī)定顯然不符合市場(chǎng)客觀規(guī)律。后來(lái)對(duì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)區(qū)域進(jìn)行限制，特別是對(duì)省級(jí)單位進(jìn)行數(shù)量調(diào)控。

一般來(lái)講，各地的用地指標(biāo)審批由省級(jí)政府進(jìn)行管理，根據(jù)本省的土地利用總規(guī)劃，省級(jí)政府對(duì)所轄范圍內(nèi)的縣市進(jìn)行指標(biāo)分解，對(duì)一定期限內(nèi)的建設(shè)用地進(jìn)行指標(biāo)總量的控制。

在總量指標(biāo)控制下，對(duì)縣市每年的新增的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行計(jì)劃管理，在每年的實(shí)際工作中，對(duì)縣級(jí)以上的地方政府的用地指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，即縣市需要定期或不定期向省級(jí)政府申請(qǐng)報(bào)批用地指標(biāo)。

如果超過(guò)總量指標(biāo)控制的，不在審批范圍，需要其他辦法進(jìn)行指標(biāo)突破。

增量破局  指標(biāo)占補(bǔ)平衡

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法(2004修正)》第三十一條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度即各級(jí)政府新征占用多少用作建設(shè)用地的耕地，相對(duì)應(yīng)政府就應(yīng)當(dāng)劃入相當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的耕地作為補(bǔ)充。使用指標(biāo)的地方政府，應(yīng)當(dāng)開(kāi)墾與占用數(shù)量和質(zhì)量對(duì)等的耕地，如果沒(méi)有開(kāi)墾條件的，需要繳納專(zhuān)項(xiàng)開(kāi)墾費(fèi)用，用于開(kāi)墾新的耕地。

這里的耕地占用補(bǔ)償制度，就是指標(biāo)占補(bǔ)平衡。

新增建設(shè)用地指標(biāo)的內(nèi)含就是農(nóng)業(yè)用地，未利用土地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，各級(jí)地方政府也會(huì)每年供給一定的新增建設(shè)用地指標(biāo)配額，但是這條路是越來(lái)越窄了，從國(guó)家政策的大趨勢(shì)來(lái)講，節(jié)約集約用地是未來(lái)的方向。

有的地方農(nóng)業(yè)用地和未利用土地較多，騰挪出富裕的指標(biāo)，本區(qū)域無(wú)法完全使用的，會(huì)涉及指標(biāo)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題。

指標(biāo)平衡主要是在省內(nèi)進(jìn)行，關(guān)于補(bǔ)充耕地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)，很多省份都有明確的制度進(jìn)行規(guī)定，例如安徽省早在2009年就發(fā)布了《安徽省易地調(diào)劑補(bǔ)充耕地指標(biāo)儲(chǔ)備暫行辦法》及《安徽省補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易暫行辦法》。目前從國(guó)家層面來(lái)講，耕地的約束性指標(biāo)以省一級(jí)單位為主體，即使沒(méi)有頒布法律條文的省份，省內(nèi)的補(bǔ)充耕地指標(biāo)流動(dòng)基本上無(wú)障礙。

跨省的指標(biāo)補(bǔ)充，一般由省級(jí)部門(mén)向國(guó)務(wù)院提出，由國(guó)土資源部組織論證，原則上一年申請(qǐng)一次。從實(shí)際操作的角度講，跨省的補(bǔ)充耕地指標(biāo)流轉(zhuǎn)的操作難度，遠(yuǎn)大于省內(nèi)的流轉(zhuǎn)。因此目前大部分的補(bǔ)充耕地指標(biāo)流轉(zhuǎn)，都在省內(nèi)進(jìn)行。

存量破局  土地增減掛鉤

土地增減掛鉤，指的是城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地指標(biāo)的增加，與之相對(duì)應(yīng)的就有相當(dāng)數(shù)量的耕地?cái)?shù)量的增加?！霸觥敝饕傅氖浅擎?zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的增加，“減”主要指的是農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)的減少。

具體操作來(lái)講，就是拆除舊的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（也就是農(nóng)村宅基地），用于耕地復(fù)墾，集約整理增加的建設(shè)用地指標(biāo)，定向用于城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的使用。主要的開(kāi)墾方式是，從村鎮(zhèn)的宅基地中進(jìn)行復(fù)墾，從而騰挪出相當(dāng)數(shù)量的耕地。

增減掛鉤是我們國(guó)家耕地占補(bǔ)指標(biāo)平衡政策的延伸，這也就是很多并不在城市周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現(xiàn)在熱衷于講農(nóng)民進(jìn)行集中安置，建設(shè)集中安置小區(qū)讓農(nóng)民“上樓”的原因。

從政策的層面講，目前國(guó)家并未建立統(tǒng)一的增減掛鉤政策，各地的實(shí)際操作原則上還是試點(diǎn)區(qū)域，目前可依據(jù)的政策法規(guī)仍為2008年，國(guó)土資源部出臺(tái)的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》。雖然2013年國(guó)土資源部將29個(gè)省份納入土地增減掛鉤試點(diǎn)省份，可知目前基本上大多數(shù)省份均被納入了試點(diǎn)，并出臺(tái)了各省的細(xì)節(jié)操作辦法。

由于《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》規(guī)定拆遷的舊地塊面積必須大于新建設(shè)地塊的面積，而且在復(fù)墾耕地的數(shù)量質(zhì)量必須得到提高。因此必然會(huì)涉及到富余的建設(shè)指標(biāo)使用和流轉(zhuǎn)的問(wèn)題，多出的耕地指標(biāo)可以用于占補(bǔ)平衡。

這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊的耕地增加，可以作為指標(biāo)按一定的價(jià)格賣(mài)給建設(shè)用地緊缺的城市，城市耕地指標(biāo)增加，就可以對(duì)應(yīng)解決耕地減少的問(wèn)題。這個(gè)指標(biāo)交易往往是跨區(qū)域進(jìn)行的，具體如下圖所示。按照跨區(qū)域交易的不同，可以分為跨省，省內(nèi)跨市，或者是市內(nèi)跨區(qū)域三種。

存量破局  工礦廢棄地復(fù)墾

這種操作一般只用于較為特殊的區(qū)域，正常情況下涉及較少，本文就不展開(kāi)講述了。

小結(jié)

在大型的勾地項(xiàng)目當(dāng)中，土地占用面積較大，大概率會(huì)涉及到耕地占用的問(wèn)題。除了需要在供地方式（例如點(diǎn)狀供地）上進(jìn)行創(chuàng)新外，還需要投資人員提前介入前期的項(xiàng)目規(guī)劃編制調(diào)整，土地征收，土地整理等工作。其中不可避免的就是要涉及土地指標(biāo)問(wèn)題，如果土地指標(biāo)不足，如何提前籌劃，通過(guò)何種方式解決指標(biāo)不足的問(wèn)題，確保區(qū)域內(nèi)有足夠的建設(shè)用地指標(biāo)。如果占用耕地，通過(guò)何種方式做到耕地指標(biāo)占補(bǔ)平衡。

以上問(wèn)題在大型勾地當(dāng)中，是大概率會(huì)涉及到的，必須提前考慮。

注：文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場(chǎng)。

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